陳情書

陳情人:

 鳳山溪愛鄉協會  會長:范光棣; 臺灣綠色和平組織  會長:林聖崇

台北市野鳥學會,台灣環境保護聯盟,生態永續協會,花蓮縣動物權益促進會,自然生態攝影學會,美濃愛鄉協進會,綠色主張工作室,綠色陣線協會,環保生活協進會,澎湖縣野鳥學會,台北市環境改造協會,花蓮日出環境小組,主婦聯盟環保基金會,高雄市野鳥學會,新環境基金會,綠色行動綱領,環保聯盟花蓮分會,環境品質文教基金會,關懷生命協。
 法律顧問:范光群律師

壹、陳情事項:

  關於「橫坑開發股份有限公司」擬開發位於關西與芎林交界處山坡地作為機械科技專業區乙案,政府相關單位處理該案明顯違法失職,業經監察院調查明確(詳見附件一:監察院調查報告),查監察院調查報告指出行政院環保署所設環境影響評估委員會對於不可開發之山坡地實施環境評估顯有失當,而環保署農委會及內政部無視本開發案座落地點為北部區域計劃之山坡地加強保育區之事實(尤其內政部區域計劃委員會為原擬定北部區域計劃機關),竟率予同意本開發案有條件准予開發,尤屬違法。如政府仍一意偏坦開發單位,予以通過准予開發勢必毀法亂紀,破壞山坡地保護政策,喪失政府威信。為此,懇請 蕭院長飭令所屬相關部會,本於保護環境及維護法制之精神,依法把關,駁回該案之申請,以保人民權益,並維法紀,實為至盼。

貳、說明:

甲、關於監察院調查報告,請見附件一。

乙、何謂「關西機械科技專業區」?

  「關西機械科技專業區」預定地位在關西與芎林交界處的山坡地上,正好在北二高關西與芎林交流道之間。原開發計劃全區佔地220公頃,依開發單位橫坑公司所提出的「環境評估報告書(初稿)」所載:基地坡度達百分之五十五以上的六級坡占了百分之三六•三六(面積約七八•八九公頃),坡度在百分之四十至百分之五五的五級坡,占了百分之二二•○三(面積達四七•八○公頃);而坡度在百分之十五以下的一、二級坡才占百分之二•四六(面積僅五•三四公頃);其他約百分之四十的基地則屬三級坡(坡度百分之十五至百分之三十)及四級坡(坡度百分之三十至百分之四十);本件開發案是由「台灣區機械工業同業公會」邀集240家廠商,集資成立「橫坑開發股份有限公司」以進行開發。依據該公司自提之計劃書,預備引進的產業中,一般機械業有135家,精密機械業29家,金屬製品業61家,電器機械業11家,運輸工具業4家。該工業區雖明為科技專業區,實則仍以一般機械業為主,與業者強調所謂「智慧的、精密的、科技的」,並不相符。

丙、主管機關辦理「關西機械專業區開發工程計畫」嚴重涉及違法失職大要

  主管機關辦理「關西機械專業區開發工程計畫」相關人員,有如下述之嚴重違法失職,茲簡陳其要如下:
一、依據區域計劃法、非都市土地使用管制規則之規定,該土地均屬「山坡地保育區」,此項事實,已經內政部營建署確認。
二、本件「關西機械專業區」係依據「促進產業升級條例」第二十三條規定,把本計劃基地由「山坡保育區」改編為「工業區」。但是,要改編定,是以先通過環境評估為前提要件,此觀該條明定興辦工業人或投資開發工業區之事業,應擬具「環境說明書及環境影響評估報告書,層送中央工業主管機關轉請中央區域計劃或都市計劃主管機關同意,經經濟部核定後,編定為工業區。」及山坡地保育利用條例第三十條規定,山坡地開發建築之「重大開發利用行為,於規劃階段,應進行環境影響評估」,甚為明確。本件「關西機械專業區」依法應通過行政院環境保護署主管之環境影響評估,及由內政部營建署主管之山坡地開發使用審查,而本案進行環境影響評估程序中,經行政院環境保護署要求,水土保持計劃尚應經過行政院農業委員會之審查,各單位自應本於專業,依法善盡其職,審查本件開發案。本案目前因監察院加以調查,故相關官署方表示本案迄今尚未通過環境影響評估審查,而據了解本案亦仍未通過水土保持規劃書之審查及內政部營建署主管之山坡地開發使用審查,但據悉本案將於近日通過行政院農業委員會所負責之水土保持規劃書之審查。
三、開挖基地係屬於山坡地,依法不得開發為工業區使用:
  本開發案最嚴重也是最關鍵的問題,在於如此陡峭的山區「基地」,是否可准許開發為「工業區」?查本案「基地」,業經依法編定為「山坡地保育區」,依內政部訂定的「非都市土地使用管制規則」第十條第二項及附表二的規定,山坡地保育區根本不允許變更編定為「丁種建築用地」(按:依該規則第六條及附表一,工業設施及工業社區屬丁種建築用地),則本開發案要把編定為「山坡地保育區」的「基地」,開發為屬「丁種建築用地」的「工業區」,是根本違法的,政府及把關的執法人員,為何不立即駁回開發的申請,反而使其進入第二階段環境影響評估?而內政部訂定的「山坡地開發建築管理辦法」第五條規定:「山坡地有左列各情形之一者,不得開發建築。一、坡度陡峭者....。」故「坡度陡峭者」,根本不得開發,乃法令所明定,絲毫沒有裁量的餘地。但是,本開發案於八十五年十一月二十八日行政院環境保護署第二次環境影響評估初審時,主席竟裁示坡度是否為陡峭之係「認定問題」,將之列為個案審查時之考量因素,而不先確定認定標準。此一裁示,顯然違背法令,其理由如下:
(一)、法令既明定「坡度陡峭者」不得開發,此為硬性規定,非得遵守不可,並無斟酌裁量的彈性餘地,乃上開裁示竟列為「個案審查時之考量因素」,變成可以「裁量」之事項,顯然違法。
(二)、既然是執行法令,則「坡度陡峭者」之認定,應有認定的客覯標準,非可由審查委員憑主觀好惡而為認定。試問,無尺寸如何量身?無認定之標準,憑何認定是否為「坡度陡峭者」?因此,應有認定標準,才能憑以進行認定。上開裁示,竟容許無標準而為認定,顯然違法。
(三)、事實上,同為內政部所訂定的「非都市土地開發審議規範」第二十條規定:「優先保育地區包括:....()坡地陡峭地區。(坡度45%以上地區)。」已明白規定坡度45%以上者為「坡度陡峭」地區,則前開管理辦法第五條所定「坡度陡峭」者,豈容做不同的解釋?又豈容審查委員在個案中做不同之考慮及裁量?依上開標準,本案「基地」超過50%以上為「坡度陡峭者」,根本不得開發,乃上開初審會,竟無視有關法令的規定,試圖改為「列為個案審查時之考量因素」,令人感到突兀!
(四)、參考上開規範的第二編「高爾夫球場」第一條就明定「山坡地保育區範圍內平均坡度30%以上者」「應不許可其開發」,「工業區」開發對環境的影響,當然比「高爾夫球場」嚴重,所謂舉輕以明重,坡度超過30%以上的山坡地保育區,連高爾夫球場都不可以開發,自更不可開發為「工業區」,法理甚明,何得不訂定標準,而容許「列為個案審查時之考量因素」?
(五)、開發單位橫坑公司計畫開發之基地,絕大部分面積均屬山坡地,依據「山坡地保育利用條例」、「山坡地開發建築管理辦法」、「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」、「山坡地土地可利用限度分類標準」,山坡地應不能作為工業使用。

四、其次的重要關鍵點,在於挖填土方的問題:
  依據行政院農業委員會八十五年八月六日八五農林字第5030375A號公告的「水土保持技術規範」第353條規定,「開發建築用地之開挖整地,其挖方總量以不得超過其申請基地總面積以每公頃二萬立方公尺之最高範圍之內為之。」但是,本開發案的挖填土方,挖方為1,021.8萬立方公尺(以開發面積130公頃計算,每公頃達七萬立方公尺以上),填方為561.8萬立方公尺(亦達每公頃四萬立方公尺以上),其「挖山填谷」的挖填方達1,500萬立方公尺(每公頃達11萬立方公尺),遠超過上開法定限制,何能許可開發!

五、開發單位對於「水土保持技術規範」第三百五十一條、第三百五十三條規定內容之解讀顯然錯誤,各主管機關雖經各民間團體提醒,仍匆匆率爾使本案快速通過審查,明顯涉及違法失職:
  按「開發建築用地之基地內,其原始地形在坵塊圖上之平均坡度超過百分之五十之地區,其面積百分之八十之土地,應維持原始之地形地貌,為不可開發區。」、「開發建築用地之開挖整地,其挖方總量以不得超過其申請基地總面積乘以每公頃二萬立方公尺之最高範圍內為之,...」水土保持技術規範第三百五十一條第一項前段及第三百五十三條第一項前段定有明文,查:

(一)、所稱開發建築用地之基地內...其面積百分之八十之土地,應維持原始之地形地貌,為不可開發區。」及「開發建築用地之開挖整地,其挖方總量以不得超過其申請基地總面積乘以每公頃二萬立方公尺之最高範圍內為之,...」所指之「基地」,係指准予開發範圍之基地而言,至於不准開發之土地,即不得計入本條所示之「基地」內,此觀兩條文之首均明載「開發建築用地之基地」及「開發建築用地之開挖整地」,甚為明確,蓋依法不准開發之土地,根本不是「開發建築用地」,何能計算在內?

(二)、第三百五十三條第一項前段所稱「其申請基地」,既承條文之首「開發建築用地之開挖整地,其挖方總量...」而來,自係指「開發建築用地」範圍內,申請開挖之基地而言,不但不包括不准開發之土地,也不包括第三百五十一條所示之「不可開發地區」在內(當亦不包括保育區面積之百分之七十以上應維持原始之地形面貌,不得變更地形之土地在內)。蓋本條乃就准許開挖之土地在開挖整地時,為水土保持所應遵循的「規範」,如係依法不准開發之土地,根本不得「開挖」,怎可算入「申請基地」的範圍?乃開發單位竟把「申請基地」面積列為「二二○、三九八ha」,即把全部「不准開發區」(面積約一三二公頃)、「不可開發地區」及保育區面積之百分之七十,全部算入(水土保持規畫書「簡報資料」第二十五頁),顯然不符法令之規定!

(三)、第三百五十一條第一項前段規定「...原始地形在丘塊圖上之平地坡度超過百分之五十五之地區,面積百分之八十之土地,應維持原始之地形地貌,為不可開發區。」所謂「原始地形在丘塊圖上平均坡度超過百分之五十五之地區」(以下稱「地區」)係指以丘塊圖上凡屬平均坡度超過百分之五十五任何一地區都分別為一個單位,每一個單位面積百分之八十之土地,應維持原始之地形地貌,為不可開發區。詳言之,如果准許開發範圍內的基地,有十座面積相等的個別獨立的山丘坡度超過百分之五十五,每一座山丘的百分之八十的土地,都應維持原始地形地貌而為「不可開發區」,因此,沒有一座山丘可被砍掉,這就是保護山坡地及水土保持的精義所在,也是該條立法意旨所在。否則,如果准許以十座山丘合併計算成為一個「地區」,做為計算的單位,則會有兩座山丘被砍掉。果然如此的話,則玉山和其他個別山峰合併計算的結果,也可以把它砍除了,此豈符合「水土保持技術規範」之本旨?乃開發單位之土地使用計畫(見水土保持規畫書「簡報資料」第一九頁)竟把全開發區內各獨立之六級坡以上丘塊之面積全部合併計算,而不分別計算,致使許多個別獨立之六級坡以上丘塊遭到「砍除」,顯屬非法,不得採取。

(四)、各主管機關明知法令真意如何,且經民間團體數度以文書善意提醒促其注意,勿受開發單位欺瞞,然仍匆匆率爾使本案快速通過審查,明顯涉及違法失職。

六、主管機關審議時,殷鑒於賀伯颱風對台灣造成重大災情之影響,正巧通過修訂山坡地開發審議規範,依法本案應適用新修正通過之山坡地開發審議規範審議,然主管機關竟以乙只曲解法令之行政命令,稱本案應適用標準較寬之舊法規,顯係刻意違法:

  主管機關審議時,殷鑒於賀伯颱風對台灣造成重大災情之影響,正巧通過修訂山坡地開發審議規範,依照新修正通過之非都市土地開發審議規範第十八條規定:「基地內之原始地形在坵塊圖上之平均坡度在百分之四十以上之地區,其面積之百分之八十以上土地應維持原始地形地貌,且為不可開發區,其餘土地僅得作為道路、公園、及綠地等設施使用。(第二項)坵塊圖上之平均坡度在百分之三十以上未逾四十之地區,以作為開放性之公共設施使用為原則,但為整體規劃需要者,得開發建築,其建築基地面積不得超過該地區總面積之百分之五十。」其限制較舊法為嚴,可開發面積大為減少,依據新法規定,將原來「平均坡度百分之五十五以上之百分之八時應維持原始地形地貌,為不可開發區」;擴大限制為平均坡度百分之四十以上均不可開發;原來容許百分之二十准予整體開發之規定限制成為「其餘土地僅得作為道路、公園、及綠地等設施使用」,而禁止興建廠房房屋。依據中央法規標準法第十八條規定:「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時,除依其性質應適用行為時之法規外,如在處理程序終結前,據以准許之法規有變更者,適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者,適用舊法規。」本件「關西科技專業區開發案」,係屬人民聲請許可案件,依據前揭新修正法規,關於准予開發坡度之規定,在本案處理程序終結前,則應適用修正通過之新規定,即坡度超過百分之四十以上者不得開發,其餘土地僅得作為道路、公園、及綠地等設施使用,坵塊圖上之平均坡度在百分之三十以上未逾四十之地區,以作為開放性之公共設施使用為原則。該項修訂,是就舊有允許開發範圍坡度超過百分之四十部份予以廢除或禁止,依上引中央法規標準法的規定,自不得援用所謂「法律不溯既往」主張依舊法審議本案,然主管機關竟無視於中央法規標準法之明文規定,以一紙行政命令(即內政部八十六年五月九日台八十六內營字第八六七二七六五號函),主張:「本案前開修正總編地十八點、第二十點、第八編工業區開發計畫及第九編細部計畫二專編條文,自函頒日起實施,實施後經區域計畫原擬定機關受理審查之申請開發案件,應按該審議規範規定審議之。」認為本案應依舊法規審議,殊不知「命令與憲法或法律牴觸者無效。」憲法第一百七十二條定有明文,「...命令不得牴觸憲法或法律...」中央法規標準法第十一條亦有明示。內政部該函文內容,究何所指,雖不甚明確,惟如其真意係指惟有於函頒日後所申請開發案件,始有新修正通過之非都市土地開發審議規範之適用,至於函頒日前之申請開發案件,仍依舊規定審議,則此項規定與中央法規標準法第十八條之規定牴觸,其所示見解與法不合,依據憲法第一百七十二條之規定及中央法規標準法第十一條之規定,此部份之命令應屬無效,然主管機關竟以一紙曲解法令之行政命令,堅稱本案應適用標準較寬之舊規範審查,顯係刻意違法。

七、環境影響評估之現場勘察及聽證會,依環境影響評估法(以下簡稱「評估法」)第十二條規定,係本開發案目的事業主管機關經濟部工業局所主辦,乃其對於多人所提出關於八月二十九日及三十日所舉行的現場勘察及聽證會為不合法的質疑及應重新辦理的要求,充耳不聞,不做任何補救措施,強行使程序進行,而將勘驗現場紀錄及聽證會紀錄等送主管機關即行政院環境保護署(以下簡稱環保署)審查,此種做法,亦有違法失職:

(一)、依「評估法」第十二條、施行細則第二十六條之規定,現場勘察及聽證會,均應邀集委員會委員、學者專家到場,且依施行細則第二十七條規定,聽證會應「以言詞為之」之規定,可知審查委員就現場勘察、聽證會,係採言詞審理及直接審查主義,蓋如未親到現場察勘,未親自參與聽證,何能了解真象?試問,審查委員可不到現場,對現場無所了解,只做書面審查,即判定准許開發,破壞環境嗎?此豈符合「評估法」之精神?乃本案情形,審查委員無一到場,顯與上開法律規定不合。

(二)、上開勘察及聽證會,依「評估法」第十二條、施行細則第二十六條規定,應通知當地居民(此通知亦可委請當地鄉鎮公所轉知),但本案並未依規定辦理,受託轉知的關西鎮公所黃鎮長在聽證會亦坦承未轉知,而承諾下次再辦理時,會改善云云。對於影響當地居民如此重大之開發案勘察及聽證會,豈容如此草草了事,如此無視當地居民之地位?

(三)、法律既明定「進行現場勘察」,當然要進入現場勘察,豈可不進入現場,而在外圍地點遠眺?果能如此,那乘坐直升機在高空鳥瞰,是否亦符合「現場勘察」?開發單位之說明,顯不足採。

八、開發單位所作環境影響評估,內容上有甚多不正確之處,雖經民間團體數度善意提醒,多數主管機關仍充耳不聞,亦造成許多單位審查委員數度憤而罷審,指責不斷情事:

(一)、關於「難道沒有其他影響較小且更適當的地方,而非要在此關西山區不可嗎?」的質疑,其答覆為「已先針對北部地區多處可能場址進行地點勘選工作,其地點或因租售經費偏高,或因濱海地區鹽份高,不適合機械業設置。」云云,但是:究竟勘選了那些地方?其價格多少?鹽份多少?都沒有具體案例及數據說明。

(二)、關於用水來源問題,「計劃」原定使用寶山水庫,但報載新竹縣長已明確表示不同意使用寶山水庫,開發單位之答覆為:「供水同意函已獲省自來水公司之核發。」云云,民間團體曾數度質疑:水從何處來,有沒具體著落?管線多大多長,又須經過何處?有沒得到通過之土地所有權人之同意?又自來水公司乃以經營自來水為目的之事業,原則上不得供水於其供水區域外之地區(見自來水法第十六條)。本開發案為私人企業之「工業用水」,怎可能以自來水來解決?又怎能以一紙「省自來水公司」核發的供水同意函,謂已解決本開發案之工業用水?

(三)、水利法保障傳統民用及農用的水權,此開發案嚴重威脅本地居民飲水及灌溉水的質與量。計劃區鄰近地區居民85%以上都以井水為飲用水,上、下橫坑溪即為此地區主要地下水補注來源。此地區又有一百年灌溉系統,計劃區乃是此系統50%以上之水源地。民間團體曾經代表五十戶居民向初審會要求水質與量的保證,一直沒得到滿意的答覆。

(四)、開發單位所作環境影響評估,內容上有甚多不正確之處,雖經民間團體數度善意提醒,多數主管機關仍充耳不聞,依據民間團體所握有之證據資料顯示(包括親自出席之會議記錄及多次審查會之錄音紀錄),許多單位審查委員在審查時均指責不斷,數度憤而罷審,並有委員表示如果本案通過,台灣沒有山坡地是不可以開發的了,並表示為示負責,將辭去委員一職,而主管機關仍然一意姑行,置若罔聞。

九、該開發案已嚴重威脅本地居民飲水及灌溉水的質與量,計劃區鄰近地區居民85%以上都以井水為飲用水,上、下橫坑溪即為此地區主要地下水補注來源。此地區又有一百年灌溉系統,計劃區乃是此系統50%以上之水源地。同時,鑑於數次重大颱風來襲對台灣造成重大災情之影響,山坡地之濫行開發更嚴重威脅了人民之生活安全,若通過本案,對環境保育及居民生存權益將是嚴重的侵害。

十、綜前所述,相關的審查機關及單位,有明顯違法失職之情形,為正法紀,敬請依法究其責任。


參、大事紀:

1.八十五年七月三日,李登輝總統在國民黨中常會中,指名「關西工業區」應加速推動。(依報載)

2.八十五年八月二十九、三十日,工業局辦環評聽證說明會與現場勘驗。

3.八十五年十二月十八日,環保署「有條件」通過環評審查。

4.八十六年一月三十日,此案遭內政部營建署區域計畫委員會審查退件。

5.八十六年五月十二日,此案遭農委會水土保持審查退件。

6.八十六年六月三十日,此案再遭農委會水土保持審查退件。

敬呈

                      行政院 蕭院長萬長先生