糾正案文被糾正機關：
行政院農業委員會
台灣省政府農林廳林務局
行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民森林保育事業管理處
案由：
為行政院農業委員會為林業政策主管機關，核准「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」辦理枯立倒木整理作業，未事先闡明有無牴觸禁伐天然林政策，對政策一致性未予充分通盤考量，造成社會對林業政策有無矛盾牴觸極大爭議。台灣省政府農林廳林務局為林政管理監督機關，未明確劃分經營與管理監督關係，由經營伐採單位自行負責放行查驗、搬運管理等作業。行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民森林保育事業管理處執行「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」枯立倒木整理作業，現場執行作業核有缺失，均有不當，爰依法提案糾正。
事實及理由：
一、有關枯立倒木整理計畫之政策考量與是否違反禁伐天然林政策
民國八十年十月十八日行政院台八○農三二九二○號函同意自八十一年度起全面禁伐天然林，並以八十年十一月十三日台八十農三五四三○號函核定修正「台灣森林經營管理方案」第八條，其第二項條文修正為：「全面禁伐天然林、水庫集水區保安林、生態保護區、自然保留區、國家公園及無法復舊造林地區。」其後行政院退輔會森保處於八十二年四月間提出「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」（即第二期枯立倒木整理計畫），案經台灣省政府、農委會層報，行政院以八十三年二月五日台八十三農○五○六四號函核復農委會准予備查，農委會以八十三年二月十八日台八十三農林字第三一○六八九九A號函知台灣省政府，並副知退輔會森保處、林務局等單位。
本案民間保育團體認為既全面禁伐天然林，枯立倒木整理計畫當然違反該禁伐政策。爰據農委會八十八年三月二十二日（八八）農林字第八八一一○五四五號函說明，森林法並無規定禁伐天然林，「台灣森林經營管理方案」中有關全面禁伐天然林之規定，係指全面禁止砍伐天然林內之生立木；枯立倒木整理計畫係在不准新闢林道之前提下，利用現有林道，以不影響國土保為原則，核准整理搬出區內枯死或倒下檜木以供利用，並非伐取生立檜木，故未違反禁伐天然林之政策。惟農委會為林業政策主管機關，既有全面禁伐天然林之政策，卻未明確解釋禁伐對象係限於生立木或連同枯立木、倒木均一律禁伐；復在未事先闡明有無牴觸禁伐天然林政策之下，核定枯立倒木整理計畫，同意退輔會森保處採集、銷售檜木營利，顯示農委會對政策一致性未予充分通盤考量；而俟民間大力質疑後，始說明禁伐之對象為生立木，致使人認為係事後說辭，核准枯立倒木整理計畫為對退輔會森保處網開一面之做法，造成社會對林業政策有無矛盾牴觸極大爭議，實有未當。
復查第一期枯立倒木整理計畫（七十五至八十一年度）依據之法源為當時台灣區國有林產物處分規則第三十一條有關風倒、火災、枯損及其他災害之竹木整理之規定；第二期計畫（八十三至八十八年度）則依據森林法第三十條第一項：「非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採，傷害竹木、開墾、放牧，或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘。」之規定辦理。各期法源依據不一，令人無所適從。至第三期計畫（原擬八十九至九十三年度）雖經農委會對外宣布暫予擱置，惟既未有明文函示，亦未明確說明政策有無變更。農委會應就主管機關立場，對現行林業政策有一致性之明確宣示。
二、有關枯立倒木整理作業之管理監督
森林法第二條規定：「本法所稱主管機關，在中央為行政院農業委員會；在省（市）為省（市）政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第十二條規定：「國有林由中央主管機關劃分林區管理經營之，必要時得委託省（市）主管機關管理經營，…」第四十五條規定：「凡伐採林產物，應經主管機關許可並經查驗，始得運銷；其查驗規則，由中央主管機關定之。主管機關得在林產物搬運道路重要地點，設林產物檢查站，檢查林產物。」行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民森林保育事業管理處雖經行政院民國五十三年十一月十七日台經字第八○八一號函核定，核撥經管棲蘭山與大甲溪二處林區，惟依前揭規定，該處執行「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」枯立倒木整理作業，仍應受林政主管機關農委會與林務局之監督管理。
查林產物伐採查驗規則第五條規定：「本規則所稱林產物之查驗，包括左列各項：一、林產物放行查驗。二、林產物搬運查驗。三、伐採跡地查驗。」第六條規定：「林產物查驗之機關如左：一、放行及伐採跡地之查驗，由原許可伐採林產之主管機關為之。二、林產物搬運之查驗，由林產物檢查站為之，主管機關並得組查驗隊，實施流動查驗。」按該規則，每木調查、放行查與伐採跡地查驗應由林務局為之；搬運查驗應由林產物檢查站為之，亦應為林務局所屬。
惟林務局雖為台灣省政府林政主管機關，層級卻僅為省府三級單位，而退輔會森保處為行政院退輔會所屬之中央事業單位，故實務作業時，對於伐採作業之管理監督，多由退輔會森保處自行負責。嗣因檢察官於民國八十五年偵查屐勘枯立倒木整理作業，始由退輔會森保處研提並報經農委會八十六年五月核定之行政院退除役官兵輔導委員會森林開發處枯立倒木整理保育作業要點，規定有關作業程序為：「除每木調查及跡地檢查應會同林務局相關林區管理處辦理外，其餘採運作業之監督、放行、查驗、搬運管理等，概由森林開發處負責辦理。」依該作業要點，放行查驗、搬運管理等作業皆由經營伐採單位自行負責辦理，使經營與管理監督之權責未能明確劃分，核與上述林產物伐採查驗規則之規定不合，實有未當；且伐採單位自為之監督，縱使監督過程自評嚴謹，仍僅屬事業單位內部之監督，依法仍應受林政主管機關之外部監督。本案民間保育團體對於退輔會森保處之作為是否合法提出諸多質疑，亦主要肇因於枯立倒木之伐採過程中，多項作業係授權予該處自行管理監督，外界又無從一窺究竟，致難取得社會公信力關。行政院農委會與林務局為林政主管機關，應嚴加檢討。
三、有關枯立倒木整理計畫之現場執行作業
- 每木調查之標示不明顯，並有編號錯誤、或無法判讀情形
依據林產物伐採查驗規則，枯立倒木整理作業之前，應由林務局相關林管處會同退輔會森保處共同施行每木調查，於欲伐取之枯立木根株部削樹皮烙印並以刀刻記編號，並將其樹種、直徑、高度等資料紀錄於每木調查明細表。經實地勘查，發現烙印標示僅約直徑四公分，且顏色深黯，如非仔細搜尋實難查見，而以手工刀刻劃記編號於樹幹上亦不易辨讀；並見有枯立倒木編號重複刻記之錯誤、或刻記不清情形，縱退輔會森保處人員亦無法判讀確認，顯示現場每木調查編號作業實屬粗糙，監督工作亦不夠確實。爰據退輔會森保處表示，因烙印輕重不一，且山區潮濕易生青苔、或油印被吸收…等因素，致烙印存續期長短難定與難以辨認。然依據林產物伐採查驗規則，枯立倒木伐採後尚需查驗有無砍伐未經每木調查之樹木，如烙印難以辨識，則易生紛爭弊端，對外既不具公信說服力，對內亦難用以查驗現場作業之正確性。有關每木調查之作業與標示方式顯屬粗糙落後，實早應檢討改進，採用保存期長而易於辨認之標示方式。農委會與林務局為林政主管機關，應予檢討改進。
2. 每木調查之程序
森林法第十五條第二項規定：「國有林林產物之採取，應依年度採伐計畫及國有林林產物處分規則辦理。」國有林林產物處分規則第五條第一項規定：「管理經營機關依各事業區之經營計畫，每年編具年度採伐計畫，層轉中央主管機關核定後公告施行。」第六條第一項規定：「林產物處分前，由各該管理經營機關派員實地調查其處分位置、面積、樹種、材積、生產條件等，並得指定人員複查之。」國有林林產物處分規則台灣省實施辦法第八條規定：「林木材積調查分為每木調查及樣區調查二種：一、每木調查：（一）天然針葉樹林木。…」按上述法令規定，枯立倒木整理作業，應每年編具年度採伐計畫，於層轉農委會核定後，再辦理每木調查，並據以伐採。惟查其中八十四年度之作業，林務局與退輔會森保處係於八十三年三月間辦理每木調查，而該年度之年度採伐計畫，卻於八十三年九月三十日始經農委會核准。林務局與退輔會森保處辦理八十四年度每木調查作業程序於法不合，核有違失。
四、有無砍伐生立檜木情事、「欠頂木」究為活木或死木之疑義
退輔會森保處執行枯立倒木整理畫，其每木調查表中有枯立木、倒木、欠頂木等三種類別，七十八及以前年度亦有將欠頂木與倒木同列一類者。其中「欠頂木」遭保育團體指陳為生立木。退輔會森保處表示，其每木調查表中之「欠頂木」實為無頂端之死木，區分之目的係為其材積計算公式不同。經抽檢七十五、七十九、八十七年度每木調查明細表中部分樹木，按所載直徑、樹高等內容計算其材積，證實確按該公式計算材積無誤。惟「欠頂木」一詞究指活木或死木有待查證。經詢多位森林學者均表示該詞非學術專有名詞，並無嚴格定義，故究為活木或死木應於現場各別判定。既然容易引起紛爭，宜加以適度之規範、界定。
本案實地勘查時，於一二○林道五十二林班第三區處，隨機抽查尚未伐取之欠頂木、枯立木、倒木，按其樹幹上烙印與編號，查核其每木調查明細表記載之樹高、直徑等內容，經核對其樹況與記載內容相符，且現場所見之「欠頂木」確實為欠頂木死木，尚未見如外界所稱之活木。
另八十七年十二月二十三日報載五十三林班處有疑似砍伐生立木情事，致社會輿情譁然。案經台灣宜蘭地方法院檢察署於八十八年一月四日洽請國立台灣大學森林學系教授郭幸榮、副教授關秉宗赴現場鑑定已被伐倒之十三株林木逐一鑑定，結論為：「上開十三株林木經鑑定結困枯立木十二株及倒木一株，無生立木，無誤。編號因不易辨認由林場工作人員所閱讀報稱。」依據該鑑定報告，五十三林班甫被砍伐之林木亦未見有生立木。
按前述之二次勘查，雖只涉及少數樹木，尚查無砍伐生立檜木情事。
清除中層闊葉林問題
查森林法第三十條規定：「非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧或為土、石、草皮、樹根之採取或採掘。除前項外，主管機關對於保安林之所有人，得限制或禁止其使用收益，或指定其經營及保護之辦法。…」，復查農委會八十三年二月十八日台八十三農林字第三一○六八九九A號函：「…請依照下列事項辦理。（一）整理作業時，請依照歷次考察評估所提改進意見辦理。」有關「歷次考察評估所提改進意見」包括農委會於八十年十二月二十七日邀請學者專家實地勘查評估結論之一：「Ã 為發揮保安林效用，應保留闊葉樹為中層林，林木建成複層林…」則農委會已對退輔會森保處執行枯立倒木整理計畫，指定其經營及保護辦法應保留闊葉樹為中層林，林木建成複層林。本案經現場勘查，枯立倒木整理作業區中層闊葉林有遭清除情形。退輔會森保處表示係為促使檜木天然下種更新，而予整地造林，且理結果檜木幼苗生長良好。然該舉卻遭保育團體指責違反生物多樣性觀點，而引發理論學說爭議。有關森保處清除闊葉林，觀其目的雖尚無不法，然方式已違反農委會原先指示。農委會與林務局為主管機關，應予督導改正；並就其撫育更新方式是否符合生態與森林學等諸多學理觀點再予深入研究檢討。
五、集材過程傷害生立木
農委會八十三年二月十八日台八十三農林字第三一○六八九九A號函：「…請依照下列事項辦理。（三）作業時不得砍伐或傷害生立木或申請障礙木。（四）採用高架搬運集材，不得在地面拖曳，避免破壞地表。」以及「行政院退除役官兵輔導委員會森林開發處枯立倒木整理保育作業要點」之規定：「四、集材作業：（七）架設集材機、集材柱、息木柱不得使用生立木，其支持索之固定如確無法避免時，應於鋼索與樹幹間加設護木再予綑綁。」本案現場勘查時，見一三○線林道約三公里處五十三林班之集材線與一二○線林道約一公里處之集材線處，林相有帶狀裸露現象，寬約三至十公尺，長約百餘至三百公尺，應為集材作業所形成之傷害。另於五十三林班現勘時，有鋼索吊輪架設於生立木上，且未加設護木，亦經拍照存證在卷。另於一六○線林道勘查七十八年度作業區，見十年前之集材線已整理成步道，其旁有生立木至今存活，狀似良好，惟樹幹上亦留有當時鋼索劃傷之痕跡。現場作業顯未達到農委會之作業要求。
六、整理地點是否過度集中、過度開發
關於枯立倒木整理作業，農委會八十年十二月二十七日邀請學者專家實地勘查評估之結論有：「（9）整理區域應分散，勿在同一年度內集中處理」觀諸第二期枯立倒木整理作業，雖各年度之整理區均有二個以上，然以五十三林班為例，該林班總面積二九八．八一公頃，自八十三年度迄今，每年度均有整理該林班，其第一至第第八伐區整理面積合計已達一九二．○九公頃，占該林班總面積之六十四％。尤其是八十六年度集中整理五十三林班的第四、四之一及五整理區，八十七年度集中整理五十三林班之六、七、八整理區。對於整理地點是否過度集中，應請農委會督導退輔會森保處檢討。此外，以本林班為例，集材線密佈呈輻射狀，甚至經由息木柱分支延伸，請退輔會森保處一併檢討是否有過度開發的現象。
各該年度實際伐採作業時間互有重疊，難以核對實際伐採情形
「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」經核每年度整理材積五、五○○立方公尺以及枝殘材五、○○○噸。惟每年度辦理每木調查後，實際伐採作業時間常有落後，多未於該年度內完成，而延至一、二年度以後始完成。又如八十五年元月至十月，同時進行八十四年度及八十五年度之整理作業，各年度實際伐採對象之核定年度不一，起訖時間互有重疊，稍嫌零亂，致難以核對實際伐採情形，退輔會森保處應予檢討。
七、尚未辦理之跡地檢查應限期辦理完成
按林產物伐採查驗規則第十九條規定：「國、公有林林產物採運完畢後十日內，採取人應向該管主管機關申請跡地查驗，其查驗事項規定如左…二、擇伐採取之跡地，應查驗有無砍伐未經許可之林木。…」以及行政院退除役官兵輔導委員會森林開發處枯立倒木整理保育作業要點規定：「九、跡地檢查：（一）工作區應於整理區採運作業結束後五日內，派員完成跡地檢查，並填妥跡地檢查報告函報本處。（二）本處業務有關位，應於接到前項報告後十日內，函請相關林區管理處派員會同複查。」經查枯立倒木整理後應辦理之跡地檢查，除八十三年度五十三林班曾辦理跡地檢查外，其餘八十三年度九十二林班（作業時間八十三年六月至八十四年十月）及八十四年度起，均未辦理跡地檢查，此為嚴重之違失。爰據本院約詢相關機關人員之說明，主要係因當時該整理作業被檢察機關偵查起訴，為考量保持現場原狀而未派員進入辦理，其後復因基層承辦人員恐因參與跡地檢查作業，而有被疑涉案遭起訴之虞，乃延宕多年迄今仍未辦理。惟查在檢察官調查之前，已完成枯立倒木整理之八十三年度九十二林班作業區亦未辦理跡地檢查，顯與規定不符。有關各年度尚未辦理之跡地檢查，仍應依照相關規定辦理，林務局與退輔會森保處應限期辦理完成；農委會亦應嚴予監督。
八、有關樹頭材之採取與職工福利金之提撥
國有林林產物處分規則第七條規定：「處分林產物時，除林產物採運契約另有約定外，不得採取其根部。」國有林林產物處分規則台灣省實施辦法第二十九條規定：「用材、廢材及薪材（枝梢材）之規格區分如左：一、天然木材種：（四）薪材（枝梢材）：針葉樹各級木末徑未滿六公分，…材長未滿二公尺者。四、左列木材視為枝梢材：（一）各樹種無法造材之破損或畸形之殘缺材。…」以及行政院退除役官兵輔導委員會森林開發處枯立倒木整理保育作業要點規定：「三、伐木造材作業：（七）樹頭材除倒木已裸露地表者外，不得採取。」
「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」經核准每年度整理材積五、五○○立方公尺以及枯殘材五、○○○噸，其中枝殘材部分即包括倒木已裸露地表之樹頭材（即根株部）。樹頭材經採取後，即甚難判別其原係風倒而裸露地表者、或係枯立木之根株部裸露地表而伐取者、甚或挖掘地下者，故易引起外界疑慮，認為如濫取樹頭材，將有影響水土保持之虞。經實地勤查作業現場時，曾於一三○線林道五十三林班發現有枯立木砍伐後，其根株裸露地面蓋有查印部分有曾被切砍、再以鋼釘固定之情形。其原因究係誤伐該樹頭材後之補救、或因地檢署偵查該區而為之處置雖難論斷，然如該樹頭材一經運離現場，即無法察知現場原應留有該樹頭，更無法據以做跡地檢查。有關樹頭材之材之採取，退輔會森保處之現場作業過程實有缺失，農委會與林務局未予嚴謹規範，亦難辭監督不周之責。
另職工福利金條例第二條規定：「工廠礦場及其他企業組織提撥職工福利金，依左列之規定…二、每月營業收入總額內提撥百分之○．○五至百分之○．一五。…四、下腳變價時提撥百分之二十至四十。」行政院退輔會以五十一年一月十六日輔業字第二五二號令同意森保處之枝梢材及廢材整理作業盈餘，按照職工福利金條例第二條第四項規定，以下腳變價提撥百分之四十做為職工福利金，由退輔會與森保處員工福利各分配百分之二十。惟其下腳變價提撥職工福利金，有部分係樹頭材售予森保處所屬木材加工場，再由木材加工場加工後以奇木出售，而奇木產品之銷貨收入與成本並列於預算書中，則該部分樹頭材之處分，以下腳變價並提撥職工福利金之方式，實屬不當。本項應請退輔會督導森保處檢討改正，並函請審計部參考辦理爾後對該處之財務稽核；另關於該處歷年林產物處分標售與繳交國軍退除役官兵安置基金等，亦請審計部加強稽核。
綜上，行政院農業委員會為林業政策主管機關，核准「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」辦理枯立倒木整理作業，未事先闡明有無牴觸禁伐天然林政策，對政策一致性未予充分通盤考量，造成社會對林業政策有無矛盾牴觸極大爭議。台灣省政府農林廳林務局為林政管理監督機關，未明確劃分經營與管理監督關係，由經營伐採單位自行負責放行查驗、搬運管理等作業。行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民森林保育事業管理處執行「棲蘭山林區森林資源永續經營計畫」枯立倒木整理作業，現場執行作業核有缺失，均有不當，爰依監察法第二十四條提案糾正，函請行政院轉飭所屬改善見復。
提案委員：黃煌雄、張富美
八十八年五月二十一日